La regolamentazione della verifica dei progetti relativi ad appalti pubblici ai fini della validazione non è stata modificata sotanzialmente dall’uscita del nuovo Codice Appalti. In questo e in un successivo articolo esaminiamo i diversi aspetti che caratterizzano il servizio di verifica del progetto per Organismi di Ispezione e Società o Studi di Ingegneria.

Introduzione

Il regolamento di attuazione ed esecuzione del D.Lgs 163/2006 (“Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.”)  – ovvero il DPR 207/2010 – Regolamento di esecuzione e attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 aveva presentato alcune interessanti novità per i progetti di opere pubbliche. Il Regolamento di attuazione del Codice degli Appalti Pubblici (DPR 207/2010) aveva infatti riservato alla “verifica della progettazione” un’ampia trattazione, dagli artt. 44 a 59.

Le novità introdotte dal DPR 207/2010 riguardavano sia aspetti tecnici, sia aspetti di “mercato”, infatti i nuovi criteri di affidamento degli incarichi di verifica della progettazione ai fini della sua validazione hanno generato nuovi scenari di mercato, da un lato estendendo i potenziali organismi fornitori del servizio di verifica, dall’altro hanno portato ad una riduzione media dei compensi per le attività di verifica.

Il nuovo Codice degli Appalti D.Lgs n. 50 del 18 aprile 2016 ha introdotto ulteriori novità in questo ambito, al momento soprattutto per quanto riguarda la partecipazione alle gare pubbliche. Il Codice ha anche abolito alcuni articoli del DPR 207/2010 ed altri verranno modificati dagli Atti attuativi (Decreti, Linee Guida ANAC, ecc.) del D.Lgs 50/2016 che verranno emessi nel corso del 2016 ed oltre. In particolare le Linee Guida ANAC per i Servizi di Ingegneria ed Architettura hanno confermato molti degli elementi presenti nell’ordinamento precedente (D.lgs 163/2006 e DPR 207/2010), apportato qualche piccola novità, ma soprattutto lasciato aperti molti aspetti – e generato alcuni dubbi – relativamente al contenuto dei progetti da sottoporre a verifica ed ai criteri di verifica stessi.

Affrontiamo nel presente articolo l’aspetto della validazione del progetto come viene definita dal corpo normativo ora in vigore che prevede, oltre alla disciplina dello Stato Italiano definita dal nuovo Codice Appalti D.Lgs 50/2016, DPR 207/2010 per quanto applicabile, anche l’introduzione della edizione 2012 della norma per l’accreditamento degli organismi di ispezione, la UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2012 “Valutazione della conformità – Requisiti per il funzionamento di vari tipi di organismi che eseguono ispezioni”, oltre che della nuova edizione della norma UNI 10721:2012 – Edilizia – Servizi di controllo tecnico applicati all’edilizia e alle opere di ingegneria civile.

Il mercato della verifica del progetto

Il ruolo del D.P.R. 207/2010 con il nuovo Codice

La prima importante novità introdotta dal DPR 207 è stata che la verifica del progetto, quale “controllo tecnico concomitante”, non risultava più limitata al solo progetto preliminare, ma si estendeva a tutti i livelli di progettazione, ovvero preliminare, definitivo ed esecutivo.

Conseguentemente la validazione perdeva il suo connotato di controllo limitato al progetto esecutivo (o al definitivo, in caso di appalto integrato), per qualificarsi quale mero «atto formale che riporta gli esiti delle verifiche», successivo all’attività di verifica esercitata anche sul progetto esecutivo.

I contenuti dei documenti progettuali appartenenti ai livelli definiti dal DPR 207/2010 sono sanciti negli articoli sotto riportati:

• Il progetto preliminare è costituito dai documenti di progetto descritti nella Sezione I – Art. 17 e segg. del DPR 207/2010;
• Il progetto definitivo costituito dai documenti progettuali descritti alla Sezione III – Art. 24 e segg. del DPR 207/2010;
• Il progetto esecutivo costituito dai documenti progettuali descritti alla Sezione IV – Art. 33 e segg. del DPR 207/2010.

Suddetti articoli rimangono tuttora validi anche con l’introduzione del D.Lgs 50/2016 con le seguenti precisazioni:

• I contenuti di ogni livello progettuale dovevano essere integrati – per determinate opere ed infrastrutture critiche – dai contenuti di alcuni articoli presenti nelle Sezioni I, II o III dell’Allegato XXI del D.Lgs 163/2006, che evidentemente è stato completamente abrogato.
• Il livello di progettazione preliminare è stato “ridenominato” in progetto di fattibilità tecnica ed economica;
• suddetti contenuti sono integrati da quelli riportati ai comma 5, 6, 7 e 8 del D. Lgs 50/2016.

Altra importante innovazione del vecchio Regolamento DPR 207 era la previsione di una disciplina ad hoc per lo svolgimento dell’appalto del servizio di verifica, non più totalmente assimilato al comune appalto di servizi.

Il DPR 207/2010 aveva, infatti, ridefinito i criteri di affidamento degli incarichi per la verifica dei progetti pubblici (introducendo regole precise per l’individuazione dei soggetti cui demandare l’attività di verifica del progetto) negli articoli da 46 a 51, ora abrogati dal nuovo Codice e ridefiniti dal D. Lgs 50/2016 stesso, per gli aspetti generali, e dalle sopracitate Linee Guida ANAC per gli aspetti particolari, nell’ambito del servizio di verifica dei progetti. Anzitutto fu stabilito, e confermato dal nuovo Codice e dalla Linee Guida, il principio fondamentale che l’incarico di verifica è incompatibile con le attività di progettazione, di coordinamento della stessa, di direzione lavori, di coordinamento della sicurezza e del collaudo, rese per il medesimo progetto. Tale principio deve essere rispettato indistintamente da tutti gli eventuali soggetti verificatori, siano essi appartenenti alla Stazione Appaltante, siano essi affidatari esterni alla stessa.

Le nuove regole introdotte dal DPR 207/2010 per l’appalto all’esterno del servizio di verifica sono confermate dal nuovo corpo normativo; pertanto tale servizio non è totalmente assimilabile ad un comune appalto di servizi e viene disciplinato l’istituto dell’accreditamento dei soggetti verificatori, attraverso l’indicazione degli Enti in grado di rilasciare tale accreditamento ISO 17020:2012 (ACCREDIA per l’Italia).

Affidamento dell’incarico di verifica del progetto

La verifica del progetto oggi può essere svolta secondo quanto disciplinato dall’art. 26 del nuovo Codice. del DPR 207/2010. In particolare, al comma 6, la Legge identifica le strutture a cui la Stazione Appaltante può affidare l’incarico di verifica del progetto; tali requisiti sono integrati dalla Linee Guida ANAC sui Servizi di Ingegneria ed Architettura alla Sezione VII, paragrafo 1. Le diverse situazioni sono riepilogate nella Tabella 1.

 

Importo dei lavori	Struttura Tecnica  interna alla Stazione Appaltante	Soggetti esterni
> 20.000.000 euro	Organismo di ispezione di tipo B, accreditato UNI CEI EN ISO/IEC 17020 ai sensi del Regolamento (CE) 765 del 2008.	Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C, accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020 ai sensi del Regolamento (CE) 765 del 2008.
≤ 20.000.000 > 5.225.000 euro	Organismo di ispezione di tipo B, accreditato UNI CEI EN ISO/IEC 17020 ai sensi del Regolamento (CE) 765 del 2008.	a)   Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C, accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020 che non presentino cause di incompatibilità per conflitti di interesse.; b)   Soggetti di cui all’art. 46, comma 1 del Codice[1] (liberi professionisti anche in forma associata, società di professionisti, società di ingegneria, raggruppamenti temporanei d’impresa e consorzi stabili degli stessi, ecc.) che devono disporre di un sistema interno di controllo di qualità, certificato UNI EN ISO 9001 (per attività di verifica di progetti).
≤ 5.225.000 > 1.000.000 euro	a)   Organismo di ispezione di tipo B, accreditato UNI CEI EN ISO/IEC 17020 ai sensi del Regolamento (CE) 765 del 2008. b)   Uffici Tecnici Stazione Appaltante se il progetto è stato redatto da progettisti esterni; c)    Uffici Tecnici Stazione Appaltante, dotati di un sistema interno di controllo della qualità, conforme alla UNI EN ISO 9001 certificato, ove il progetto sia stato redatto da progettisti interni.	a)   Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C, accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020 che non presentino cause di incompatibilità per conflitti di interesse.; b)   Soggetti di cui all’art. 46, comma 1 del Codice (liberi professionisti anche in forma associata, società di professionisti, società di ingegneria, raggruppamenti temporanei d’impresa e consorzi stabili degli stessi, ecc.) che devono disporre di un sistema interno di controllo di qualità, certificato UNI EN ISO 9001 (per attività di verifica di progetti).
< 1.000.000 euro	a)   RUP anche avvalendosi della struttura di cui all’art. 31, comma 9 se non ha svolto funzioni di progettista; b)   In caso di incompatibilità del RUP: Organismo di ispezione di tipo B, accreditato UNI CEI EN ISO/IEC 17020; c)    Uffici Tecnici Stazione Appaltante, dotati di un sistema interno di controllo della qualità

Tabella 1

Quando richiesta la certificazione ISO 9001, essa deve essere stata rilasciata da Organismi accreditati ai sensi del Regolamento CE n. 765/2008.

Studi e società di ingegneria non solo devono essere certificati ISO 9001 per attività di progettazione, ma devono includere nel campo di applicazione della stessa l’attività di verifica del progetto, svolta secondo le regole stabilite dalla legge e dai regolamenti ACCREDIA, al fine di garantire l’indipendenza e l’imparzialità della struttura dedicata all’ispezione dei progetti. Sebbene ciò non sia esplicito nel nuovo quadro normativo come in passato, è evidente che per partecipare ad un appalto per servizi di verifica di progetti una organizzazione se deve essere certificata ISO 9001, lo deve essere per le attività oggetto dell’appalto. In particolare il regolamento ACCREDIA di riferimento è RT.21 “Prescrizioni per l’accreditamento degli organismi operanti la certificazione del sistema di gestione per la qualità (SGQ) delle organizzazioni che effettuano attività di verifica della progettazione delle opere, ai fini della validazione, in ambito cogente”, integrato da apposita nota di chiarimento del 2009 e liberamente scaricabile dal sito dell’Ente (www.accredia.it). Esso precisa che lo scopo delle certificazioni valide a questi fini deve riportare la dicitura “Verifiche sulla progettazione delle opere ai fini della validazione, condotte ai sensi delle legislazioni applicabili”, oltre ad una serie di requisiti aggiuntivi rispetto alla semplice certificazione ISO 9001 che ricalcano i requisiti della norma ISO 17020 per gli Organismi di Ispezione. Quindi trattasi di una certificazione di sistema qualità più impegnativa dal punto di vista dei requisiti tecnici e gestionali da soddisfare, ma soprattutto dal punto di vista organizzativo, in quanto occorre dimostrare una netta separazione fra le attività di progettazione e quelle di verifica dei progetti, anche per quanto riguarda i professionisti ad esse dedicati.

Si segnala, infine, che l’RT.21 richiede un Piano dei Controlli del servizio di verifica, che costituisce il risultato della progettazione del servizio stesso che, dunque, viene sancita come requisito applicabile.

Le Linee Guida ANAC ribadiscono che la verifica dei progetti continua ad avere un’importanza centrale in quanto “Non possono essere oggetto di riserva gli aspetti progettuali che sono stati oggetto di verifica ai sensi dell’articolo 26” (ai sensi dell’art. 205, comma 2, terzo capoverso).

Le medesime Linee Guida confermano che «La validazione del progetto posto a base di gara è l’atto formale che riporta gli esiti delle verifiche (art. 26, comma 8 del nuovo Codice). La validazione è sottoscritta dal RUP e si basa sul rapporto conclusivo che il soggetto preposto alla verifica deve redigere e sulle eventuali controdeduzioni del progettista. In sede di validazione il responsabile del procedimento può dissentire dalle conclusioni del verificatore, in tal caso l’atto formale di validazione o mancata validazione del progetto deve contenere specifiche motivazioni. La validazione del progetto posto a base di gara è un elemento essenziale del bando o della lettera di invito per l’affidamento dei lavori.»

L’affidamento all’esterno del servizio di verifica deve avvenire attraverso un unico bando per tutti e tre i livelli progettuali e segue le stesse regole previste per gli appalti di servizi di ingegneria ed architettura.

Nella fattispecie la stazione appaltante deve mettere a disposizione del partecipante alla gara per il servizio i documenti inerenti il livello progettuale precedente.

Il nuovo quadro normativo precisa nuovamente che si distingue fra tre tipi di Organismi di Ispezione: A, B e C. Gli organismi di tipo B risultano essere unità tecniche interne alla Stazione Appaltante, mentre i tipi A (i soli effettivamente “terzi indipendenti”) e C, estranei all’apparato amministrativo, eseguono l’attività di controllo soltanto a seguito di affidamento con gara.

Viceversa gli Organismi di Certificazione del sistema di controllo interno di qualità sono soggetti che non provvedono direttamente all’azione di controllo della progettazione. Il loro accreditamento, infatti, permette soltanto di certificare, con ragionevole attendibilità, che il sistema interno di controllo di qualità delle strutture (o soggetti) preposti alla verifica sia conforme ai requisiti stabiliti dalla norma UNI EN ISO 9001 (“Sistemi di gestione per la qualità – Requisiti”), oggi in fase di transizione fra l’edizione 2008 e la nuova edizione del 2015.

Da questa analisi emerse, già in occasione della pubblicazione del DPR 207/2010, un’apparente apertura del mercato della verifica del progetto, ma i vincoli posti sul “sistema di controllo qualità” rendono non facilmente praticabile la strada per studi e società di ingegneria che volessero proporsi come potenziali affidatari del processo di verifica. Per essi si prospettano due strade:

1. Ottenere la certificazione del sistema qualità ISO 9001 per il servizio di verifica del progetto;
2. Accreditarsi ISO 17020 come Organismo di Ispezione di tipo C.

La seconda soluzione è sicuramente più onerosa in termini di costi e di impegno delle risorse (l’applicazione della ISO 17020 è certamente più impegnativa della sola ISO 9001). Si ricorda che gli OdI di tipo C devono garantire l’assoluta separazione, sul piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le attività ispettive e le altre attività potenzialmente in conflitto di interessi con la verifica. Detta separazione si sostanzia nella creazione, all’interno del medesimo Organismo, di una struttura tecnica autonoma demandata esclusivamente alla verifica dei progetti.

In aggiunta a ciò ci sarebbe l’aspetto positivo di una maggiore percentuale di verifiche appaltate all’esterno della Pubblica Amministrazione, non solo per i vincoli imposti dal possesso di un sistema di controllo qualità interno all’Amministrazione, ma soprattutto per le competenze necessarie – e le relative responsabilità assunte dal dirigente pubblico – per verificare un progetto secondo le regole tecniche imposte dalla normativa.

Requisiti di partecipazione alle gare

Per partecipare alle gare per l’affidamento dei servizi di verifica sono richiesti requisiti inerenti al fatturato globale del fornitore del servizio di verifica ed alle referenze su servizi di verifica analoghi. Ciò naturalmente oltre ad altri requisiti di ordine generale richiesti per ogni tipo di appalto pubblico, come previsto dal D. Lgs 50/2016.

L’elemento economico-finanziario minimo cui deve attenersi la Stazione Appaltante nella determinazione del relativo requisito è quello del fatturato globale per servizi di verifica realizzato negli ultimi cinque anni che deve essere non inferiore al doppio dell’importo stimato per l’appalto di verifica da affidarsi. Può anche essere valutata, in alternativa al fatturato, la richiesta di un “livello adeguato di copertura assicurativa” contro i rischi professionali per un importo percentuale fissato in relazione al costo dell’opera, così come ammesso per i servizi di progettazione (la decisione spetta alla Stazione Appaltante).

Oltre a ciò, per la determinazione del requisito tecnico-organizzativo la Stazione Appaltante deve partire dall’avvenuto svolgimento, sempre nell’ultimo quinquennio, di almeno due appalti di servizi di verifica (o progettazione e direzione lavori) relativi a lavori il cui valore individuale sia pari alla metà del valore dell’opera da eseguirsi. Inoltre, le opere per le quali si è provveduto alla verifica devono avere natura analoga a quella dell’opera che si intende appaltare, in base alla divisione in classi e categorie prevista dal D.M. 17 giugno 2016. Chiaramente la norma determina il minimo dei requisiti da possedere, ma lascia alla Stazione Appaltante il potere di stabilire requisiti ancora più stringenti.

Si nota che i requisiti minimi individuati, seppur assimilabili a quelli richiesti per la partecipazione alle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria e architettura, risultano eccessivamente restrittivi e vincolanti per le stesse Stazioni Appaltanti, con l’evidente conseguenza di una chiusura del mercato della verifica per tutti quei soggetti non dotati di specifica esperienza pregressa, sebbene qualificati dallo svolgimento di attività assimilabili (per es. la progettazione). Infatti, sono in pochi gli operatori che ad oggi hanno maturato un’esperienza specifica nel campo della verifica nei termini sopra esplicati se il servizio di verifica da affidare è significativo. Trascorso il transitorio di tre anni previsto dal regolamento DPR 207/2010, ora i requisiti per i servizi di verifica sono equiparati a quelli per progettazione e direzione lavori e ciò forse agevola le società di ingegneria ed architettura che vogliono entrare in questo mercato, fatti salvi tutti gli altri vincoli.

Anche il nuovo ordinamento, come già sancito dal regolamento del 2010, prescrive il possesso di altri requisiti che tendano ad accertare la “terzietà” dei partecipanti alla gara per l’appalto del servizio di verifica rispetto alle attività di progettazione oggetto della verifica, al fine di evitare l’insorgenza di situazioni di potenziale conflitto di interessi. Occorre ricordare, infatti, che i verificatori (OdI o professionisti della progettazione) esercitano un controllo indiretto anche sul comportamento dei progettisti in quanto verificano il loro lavoro e possono imporre- di fatto – correzioni al progetto; qualora il soggetto verificatore sia legato professionalmente al progettista di cui si è verificato il lavoro inadempiente, sorgerebbe il rischio di una verifica non imparziale.

Si sottolinea che sia gli OdI di tipo A e C, sia i progettisti che si candidano a svolgere il servizio di verifica sono tenuti a dimostrare di non aver partecipato, e si impegnano a non partecipare, direttamente o indirettamente, né alla gara per l’affidamento della progettazione, né alla redazione della stessa.

La possibilità di insorgenza di un conflitto di interessi non viene vietata soltanto con riferimento al progetto in appalto, infatti i partecipanti alla gara per il servizio di verifica devono fornire prova di non aver in corso, e di non aver avuto, rapporti professionali e/o commerciali con i progettisti, se esterni, negli ultimi tre anni; nonché devono altresì fornire l’impegno, da rendersi al momento dell’affidamento (e quindi a commessa aggiudicata), a non intrattenere rapporti con detti soggetti per i successivi tre anni dalla conclusione dell’incarico.

Tali vincoli di indipendenza sono stati recepiti dai regolamenti ACCREDIA per gli Organismi di Ispezione e sono stati ribaltati anche agli ispettori che operano come consulenti esterni per conto degli OdI i quali, evidentemente, per disporre di competenze adeguate a svolgere la verifica, svolgono attività di progettazione, direzione lavori, collaudo, ecc.

Si sottolinea che il vincolo di indipendenza non costituisce fattore di scarsa influenza, poiché, non tanto per gli Organismi di Ispezione di tipo A come tali, quanto per i professionisti che operano come ispettori per gli stessi OdI e per gli studi e società di ingegneria (e professionisti che ne fanno parte); impegnarsi per tre anni a non avere rapporti professionali con una organizzazione importante (Pubblica Amministrazione se il progetto è redatto internamente alla stessa, Società di Progettazione, Impresa in caso di Appalto Integrato), magari nella propria area geografica di attività, non costituisce vincolo da poco.

In conclusione, i requisiti minimi per la partecipazione alle gare per la verifica dei progetti stanno creando un meccanismo tale per cui i partecipanti alle gare – siano essi OdI oppure studi di progettazione – pur di acquisire il requisito di aver svolto il servizio oggetto della gara per utilizzarlo in future gare d’appalto, sono disposti a ridurre oltremisura il compenso offerto in gara. Di contro, i primari Organismi di Ispezione di tipo A, forti della possibilità di svolgere anche i servizi con importo dei lavori più elevato, si uniscono spesso in ATI/RTI (Raggruppamenti temporanei di Impresa) per incrementare ulteriormente i loro requisiti, aumentare la probabilità di aggiudicazione, e restringere così ulteriormente il mercato per i futuri appalti di verifica più remunerativi.

Per coloro che – dopo aver letto quali vincoli di mercato sussistono – ancora sono interessati a svolgere la verifica di progetti ai fini della loro validazione non resta che attendere il prossimo articolo, dove verrà trattato il processo di verifica del progetto da un punto di vista tecnico-organizzativo.

[1] Si tratta in sostanza dei soggetti che, in base all’art. 24, del Codice, può essere affidata la progettazione esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici.